文章来源：搜狐网 发布时间：2023-03-20“区政合一”是指打破原有行政区划，变竞争为共同发展，理顺与所在地党委、政府的关系，合理划分职责权限，不断健全和优化职能配置。按照“一个机构、一套班子、多块牌子”的管理体制，统一机构设置，实行集中管理。相比其他管理模式出现的管理权力不足、管理职能缺失等问题，“区政合一”模式能够使两区在各方面的优势得到有效互补，由于经济功能区政府兼具经济功能区和行政区两种属性，经济功能区一方面能够承担社会管理职能，扩大部分管理权限，另一方面也有利于经济功能区的建设，从而带动行政区的经济发展，最终实现经济功能区和行政区的双赢。“区政合一”三大模式经济功能区不仅在我国经济建设方面起到了“领头雁”的作用，在政府行政管理体制改革中也发挥了良好的示范作用。但在经历了几十年的发展后，经济功能区原有管理体制对新的发展环境存在诸多不适应的地方，越来越无法满足新兴管理需求。为此，有些地方探索进行了“区政合一”这一具有重大意义的实践。按功能属性，经济功能区可以划分为高新技术产业开发区、经济技术开发区、国家级新区以及其他经济功能区。而根据经济功能区的类别，园区“区政合一”的模式可归纳为三类：01高新区与行政区的“区政合一”模式图/苏州高新区该模式可赋予高新区行政管理权力，增加管理权限；同时，由于高新技术产业在发展初期需要一定的政策扶持和培育，因此行政区也能享受高新区同等的优惠政策，最终促进两区发展的“双赢”，苏州高新区（虎丘区）以及无锡高新区（新吴区）的“区政合一”模式为典型案例。02经开区与行政区的“区政合一”模式图/广州南沙新区该模式能实现区域空间的合并，有利于经开区相关基础产业和制造业的发展。在两区合并的过程中，由于涉及多个园区和区域规划的变动，很有可能经历由“一区多园”等其他管理模式的过渡后再进行“区政合一”的管理体制改革。国家级新区是我国经济功能区中最具有代表性的园区。截至目前，我国共有 19个国家级新区，其中已经实施“区政合一”型管理体制的为舟山群岛新区、南沙新区、西海岸新区、金普新区和哈尔滨新区5个新区。其中，西海岸新区（黄岛区）的“区政合一”模式较为典型。03其他功能区与行政区的“区政合一”模式图/苏州古城如部分省市所设立的旅游度假区、文化名城保护区等园区，为更好的发挥功能区的特色，为区域发展赋能，而实行“区政合一”模式。理论上，“区政合一”型管理体制结合了经济功能区和行政区的优势，在很大程度上摆脱了原有单一管委会型管理体制的不足，是现有管理体制类型中最具发展潜力的。但实践中“区政合一”改革还存在一些问题，致使有的经济功能区在“区政合一”改革后并未取得良好效果。因此，“区政合一”改革是否适合现阶段所有经济功能区，又应如何进行优化以发挥最大效果，需要进行更多、更深入的研究。经济功能区发展下的“区政合一”演变图/青岛开发区在区域经济发展中，类型多样的经济功能区（包括经开区、高新区、综合保税区等）始终是国际化的排头兵、工业化的主引擎和区域经济发展的领跑者，也是产业集聚、城市化推进和创新引领的强大载体。从发展初期至今，各级各类经济功能区走过了三个阶段的发展历程：早期主要以招商引资快速实现资本和产业的集聚；中期以提升环境品质和强化服务功能推动产城融合；当前以转型升级寻求新的发展动能、实现创新发展为主要目标和任务。在经济功能区的发展历程中，“区政合一”改革在我国开始付诸实践，当时国家最早设立的经济功能区在发展中出现了管理职能缺位的问题，一些地方开始通过经济功能区与行政区合并运行的体制，利用行政区的管理权限，为经济功能区的开发开辟道路。1992 年起山东省和青岛市相继作出将青岛开发区与黄岛区体制合一的决定，两区合并后实行“一套班子、两块牌子”的模式，党政领导交叉任职，开创了“区政合一”型管理体制的先河；2011年起乌鲁木齐高新区和新市区、经济技术开发区和头屯河区就开始实行“区政合一”；2012年起苏州姑苏区与国家历史文化名城保护区、温州高新区与龙湾区、成都经开区与龙泉驿区等也都经历过“区政合一”；2019年起无锡亦开始探索实施锡高新区（新吴区）“区政合一”，将推动无锡融入上海大都市圈，成为环太湖地区科创共享门户。不难看出，“区政合一”是一种在全国政府机构改革的背景下，摒弃传统行政体制的弊端，在经济功能区精简高效的体制优势上辅以地方政府一级的行政权力，构建以服务型政府为目标的新型经济功能区管理体制。进入成熟阶段的经济功能区，为了更好地适应发展环境的变化，解决原有管理体制的问题，仍然从经济功能区和行政区职能整合的层面积极探索进行“区政合一”改革。“区政合一”后，新的经济功能区政府一方面可以更好地承担社会管理职能，满足区域内不断增长的公共服务需求，为经济功能区的可持续发展提供支撑；另一方面有利于经济功能区专心进行开发建设，从而带动行政区的经济发展，最终实现经济功能区和行政区的双赢。以“区政合一”为目标的管理体制探索许多城市根据经济功能区的实际发展情况，通过合理调整行政区划，推动具备条件的经济功能区与行政区深度融合发展。至此，“区政合一”开始在全国范围内开展了有益探索。苏州高新区破解区域空间发展瓶颈图/苏州高新区在单一型经济功能区中，以国家级经济技术开发区和国家级高新技术产业开发区最具有代表性，这两类经济功能区设立时间较早、数量最多，也较早探索进行了“区政合一”改革。其中，苏州高新区、虎丘区就是“区政合一”改革中体制合并型模式的典型代表之一。在快速发展中，高新区的土地资源也趋于饱和。苏州高新区的“区政合一”模式主要是为了解决区域空间受限、经济发展不畅的问题。2002 年 9 月，苏州市政府对高新区和周边行政区进行了合并重组，成立了新的苏州高新区管委会（虎丘区人民政府），两区实行“一套班子，两块牌子”的管理体制。苏州高新区与虎丘区的区政合一为“二次创业”的开启提供了空间。中心区提升、北部崛起、南部融合、西部挺进，成为了虎丘区（苏州高新区）走新型城市化道路的重要战略。如今，现代时尚的狮山与古韵悠久的横塘重新相融交织，实现一体化发展，并与拥有扎实产业基础和丰富文化资源的枫桥街道共同推进狮山商务创新片区的全面深化。从苏州高新区后来的发展来看，“区政合一”改革后的体制运行较为顺利，很大程度上解决了苏州高新区发展空间不足和虎丘区经济发展不畅的问题，推动了两区实现发展的 “双赢” 目标。究其原因，主要是由于苏州高新区、虎丘区在“区政合一”改革后没有一劳永逸，而是因时而变，不断改革创新，最终取得了显著成效。上海浦东新区复合型经济功能区“区政合一”图/上海浦东新区国家级新区是我国复合型经济功能区中最具有代表性的。目前，在我国国家级新区中采用“区政合一”型管理体制的只有上海浦东新区和天津滨海新区。以浦东新区为例，其通过“区政合一”改革成立一级政府，具有完整的政府组织架构，政府下设相应的职能部门，依法行使行政权力，履行行政管理职能。自 1992 年正式设立后，跟随着改革开放的脚步不断成长起来的浦东，在各个方面都保持着持续高速发展的态势，被称为“中国改革开放的象征”和“上海现代化建设的缩影”。2010 年，陆家嘴、张江、金桥、外高桥、三林、川沙六大功能区管委会撤销，重新建立起开发区管委会，着重强化四大国家级开发区的管委会职能并扩大其管理范围，形成了浦东“7 + 1”板块发展模式。上海市政府、浦东新区政府授予各开发区管委会相应权限。各开发区管委会主任均由分管副区长兼任，以协调管委会下各开发公司的统一运作。同时，新区政府直接管辖领导下属 38 个街镇，扩大街镇财权和事权，街镇与开发区保持相互独立、互不隶属的关系。浦东新区虽然在“区政合一”改革中成立了建制政府，但并未就此停下管理体制改革的步伐，始终在探索解决如何处理新区内次级行政区与功能区或开发区之间关系的问题。无锡新吴区发挥产业发展功能区创新优势和社会综合管理的行政优势图/无锡新吴区无锡高新区与新吴区的“区政合一”是无锡新区（现新吴区）不断突破规划、拓展面积的过程中产生的。2005年底，由于无锡新区的辐射功能，多个乡镇自愿并入无锡新区，高新区面积拓展到220平方公里。无锡新区在多次突破规划的过程中，管理机构一直是无锡新区管委会，与此同时，无锡新区的职能也在不断在扩大，由单一的经济管理职能扩大到兼具部分行政职能。2015年12月，国务院批复在无锡新区所辖区域基础上设立新吴区，并作为市辖区与无锡高新区实行“区政合一”的管理体制。从1992年无锡国家高新区成立，到今天，国家级高新技术开发区的高起点，让新吴区“产业高地”的名声走出了无锡，也走出了长三角。“区政合一”后的新吴区已是上海大都市圈的重要版块、环太湖地区科创共享门户、苏锡双城协作链接平台、无锡能级提升战略引擎。当前，无锡新吴区正紧紧抓住“区政合一”契机，充分放大对外开放优势，把深化改革开放作为推动发展的关键一招。广州开发区创新导向的“区政合一”图/广州开发区2008年9月，广州保税物流园区通过国家验收，并与经开区、高新区、保税区、出口加工区合署办公，自此五大功能园区实现了管理体制合并，整体统称为“广州开发区”。由此，开发区党委、管委会直接行使区委、区政府相关职能，正式形成“区政合一”的体制架构。在广州开发区、行政区的合并过程中，经济功能区的发展一直处于主导地位，黄浦区是依托开发区而设立的。黄浦区成立后，除了依法成立区人大、区政协外，区委、区政府只需在原有开发区党委、管委会基础上适当增设工作机构，而主要政府职能仍由原开发区相关部门行使，实行“多块牌子，一套人员”的合署办公机制。为保障开发区产业发展集约用地的需求，萝岗区通过萝岗新城的建设加强居住、商业服务、社区服务、文化休闲等配套布局，以更完善的城市功能来强化对开发区的支持和服务，从而使得开发区在规划限制的空间范围内充分保障了产业用地需求，并实现了科研、教育、经济、文化、生活、生态等的综合协调发展。“区政合一”是“体制复归”，还是创新选择？图/苏州高新区从我国经济功能区的演变历程来看，要突破经济功能区发展后期面临的管理机构法律地位缺失、公共服务供给不足等一系列发展瓶颈，最有效的方式就是进行“区政合一”。立足于江苏省的发展现状，各级各类开发区一般采用管委会管理体制，为更好地推动创新发展，苏锡常地区一些开发区不断探索开发区管理体制的改革，“区政合一”体制是目前认可度较高的管理体制。作为一项积极的制度创新，“区政合一”体制极大地弥补了开发区管委会法律地位不明、行政主体缺失、服务能力不足的缺陷，有效提升了开发区的公共服务与社会治理能力，又较好地保留了开发区管委会体制灵活高效的优势，有力地推动了开发区的产城融合发展。“区政合一”型经济功能区拥有一级政府的管理权限，又集多种功能于一身、多项事务于一体，从根本上解决了单一管委会型管理体制下存在的管理权限范围模糊、管理权力不足、管理职权缺失的问题，使得经济功能区和行政区在人才、土地、基础设施、公共服务等方面的优势得到互补，具有一般经济功能区和行政区都不可比拟的特殊优势。从实践经效果看，经济功能区在进行“区政合一”改革后，总体上取得了良好的效果，区域内的经济、社会都得到了快速发展，经济功能区的经济实力优势、管理体制优势、对外开放优势得到了充分发挥。一方面，对位于中心城区或者与城区连片发展的高层次经济功能区，积极探索经济功能区与行政区合二为一的管理体制， 对两区的职能、机构和功能进行整合，实现资源的优化配置和优势的集中展现；另一方面，对远离中心城区且发展进入成熟阶段的经济功能区，将其所在地周边区域进行整合设立行政区，更好地促进区域的有效衔接和发展。此外，很多地方通过领导职位高配来增加经济功能区的管辖范围和管理权限，使经济功能区本质上拥有了与行政区相当的权力总之，在实践过程中，“区政合一”已成为我国经济功能区管理体制改革的一种重要途径。“区政合一”改革的成功与否，主要取决于合并后的管理体制是否能发挥原有经济功能区和行政区的独特优势，同时又能解决好效率问题。“体制回归”将是经济功能区优化“区政合一”改革需要重点预防和解决的问题。参考文献：[1]徐琴,孟静,宋颖弘.完善“政区合一”体制 激发开发区创新动能[J].群众,2019(14):35-36.[2]向欢. 我国经济功能区“政区合一”改革[D].湖北大学,2019.DOI:10.27130 /d.cnki.ghubu.2019.000316.[3]程郁,吕佳龄.高新区与行政区合并:是体制复归,还是创新选择?[J].科学学与科学技术管理,2013,34(06):91-101.[4]范今朝. 权力的空间配置与组织的制度创新[D].华东师范大学,2004.

值得杨凌示范区、杨陵区政府好好学习和借鉴一下！

可以借鉴思考一下